2015年12月25日上午10时零8分,当年全国的第200亿件快递寄出。

我国快递业务量从100亿件到200亿件,仅仅用了432天。

作为我国经济的“黑马”,快递业务5年新增就业岗位100万个以上,对稳增长、调结构、惠民生发挥了重要作用,但由于起步晚、发展快,快递业也遭遇了“成长的烦恼”,逐渐暴露出行业政策法规体系不够完善、基础设施滞后、安全风险不断暴露、人员素质参差不齐、交通运输能力较弱等问题。

为此,交通运输部和国家邮政局于2013年就启动了快递条例起草工作,在广泛调研和论证的基础上,形成了快递条例草案,并征求各有关方面和专家学者的意见和建议。

目前,国务院法制办修改形成的快递条例征求意见稿共8章51条,并于2015年11月再次向社会公开征求意见。

快递立法能否解决种种乱象?围绕快递条例的制定,多位全国政协委员和企业代表建言献策。

烦恼:“最后一公里”难配送

建议:制定快递车辆通行标准

“最后一公里”物流是配送的最后一个环节,但是从配送中心到用户手里的过程,却出现了难题。

“最后这一公里已成为快递业发展的瓶颈之一。”全国政协委员、国家邮政局局长马军胜说,我国的劳动力便宜,不少快递员都是农民工,而与此相辅相成的是,快递行业的激烈竞争,已经使得各快递企业成为微利的企业,由于资金不足,他们缺少再生产、再投入的能力。

对此,全国政协委员、中国邮政集团公司总经理李国华十分认同,快递企业资金不足,使得终端网点的建设能力也陷入困难,大量快件在路边分拣处理,不仅造成安全隐患,也影响市民出行和市容市貌。

不少城市都能看到快递三轮车在城市中穿梭的现象,这在快递业通用的配送方式,不仅给交通带来隐患,也使快递员的安全受到威胁。“全国地级以上城市有74个不允许三轮车通行。”李国华说,但实际效果并不好。

“没有三轮车,这个行业基本上很难发展。”京东集团创始人兼首席执行官刘强东直言,每个快递员一天快递量是100件左右,一个包裹不到1公斤,汽车体积过大,两轮摩托车又装不上,北京市大约有5000辆电动三轮车,每天能投递50万个包裹。

刘强东认为,既然无法完全取缔快递三轮车的通行,那就最好制定相关的快递车辆通行的安全标准和减排措施,既能减少城市管理的尴尬,也为环境带来好处,更多的是减轻企业的负担,为电动车争取更多的路权。

对此,全国政协委员、浙江省林业厅巡视员吴鸿建议,应由交通主管部门牵头,会同快递行业主管机构,广泛征求生产企业及快递行业的意见,尽快出台符合企业实际需求的电动三轮车标准和管理规范。同时,结合标准出台相应的认证体系,对生产企业和电动三轮车进行认证,对符合标准的电动车统一标识,并给予城市配送车辆便利通行权益。

吴鸿还认为,应鼓励企业为专用电动三轮车安装智能终端设备,对电动三轮车实行动态管理,推动末端配送物联网的建设。“可以在同一区域内建立起面向不同快递企业和电商配送的平台,投资共建一个配送网点,不同的快递公司和电商配送部门可以将包裹送到共同配送网点进行集中分拣、储存和配送,可有效减少各快递公司在同一区域内的人员、车辆往来配送的资源浪费。”

电子商务企业往往集中在大城市,而越来越多的订单来自于中西部或者三四级中小城市,不少农村的道路不通,配送网点和网络设施都不健全,这也给“最后一公里”的解决出了难题。

据悉,中国邮政正在江西、重庆等地试点“快递超市+村邮站”的“快递下乡”模式,向民营快递企业开放农村配送网络,力争2017年实现“乡乡有网点、村村通快递”。

“目前在广大农村快递末端配送网络少,建设成本和运营成本高,如果让企业来承担压力较大,应当在条例中明确政府‘服务三农’的实际举措。”李国华建议,各地政府出台政策,鼓励有实力的快递企业建设公共配送平台,满足城乡居民快递服务需要。

“现在包裹量这么大,有一些人反映,在机关的人不时地下楼签收包裹,可能会影响工作,而有些工位上的人不可能出来签收包裹,投递只能在晚上,造成快递企业投送困难。”李国华说。

因此,李国华建议推广智能包裹柜,他介绍说,智能包裹柜相当于过去的信报箱,将包裹放进空箱,并电话告知用户,用户可以随时去取,并在验收的时候以身份证号来核对,这样也与实名制的规定不冲突。因此,可以在机关、企事业单位、写字楼、居民社区、大专院校等适宜设立智能包裹柜的单位,以及公交站、地铁站、停车场等公共场所,为快递企业设立智能包裹柜提供场地、电力和网络方面的支持。

烦恼:快递收寄验视落实难

建议:细化收寄环节义务规范

2015年9月30日,发生在广西柳州市柳城县的多起爆炸,就是由多个装在快递包裹中的爆炸装置引发的。

“安全问题是快递业发展过程中的一个突出问题,有关部门已经作出决定,要实行收寄验视、实名收寄和X光检查措施。”马军胜说,但实际情况却很难做到三个100%。

不少企业表示,要做到三个100%,无疑会加大工作量、增加成本。

对此,马军胜建议,为提高落实的针对性和精确度,应在法律上明确三项措施原则的基础上细化收寄环节的义务规范。

在顺丰速运有限公司董事长王卫看来,对于开箱检验用技术手段就可以解决。首先,通过分析发现,最容易有问题的快递物品多是个人对个人的寄递。其次,人工开箱成本太高,也容易出现误差,因此通过大数据去挖掘问题,利用专控的后台系统去管控,可以让快递企业和电商企业很好的发展,又可以保护到国家的安全环节,让法律执行落地。

有消费者担心隐私被泄露,不愿意进行实名收寄,这也成为实名制的难点之一。“现在生活中很多人邮寄快递是直接写好快递单,如何知道对方填写得是否真实,如果对方不配合,要核对是根本不可能的。”全国政协委员、南开大学法学院教授侯欣一说,必须在操作层面增加规定,比如收寄快递必须出示本人身份证等。

近年来,利用快递用户个人信息,进行诈骗、盗窃的案件时有发生。2012年7月,30岁的离职快递员张昆鹏谎称送快递,骗开喜欢网购的北漂女歌手付丽的家门。

“从案例可以看出,公民个人信息的流出对公民保护是非常不利的,这需要我们从业人员、快递企业和监管部门同心协力来把公民信息保护的制度完善起来。”全国政协委员、北京市人民检察院副检察长甄贞说。

对此,甄贞提出三点具体建议:

第一,规范快递人员从业标准。快递企业应加强对快递从业人员尤其是数据库运维人员的招录、把关、审核,建立快递从业人员档案。完善快递从业人员执业规范,强化其法律意识和责任意识,牢牢守住保障快递用户信息安全的第一道防线。

第二,强化监管部门监督管理。应利用信息技术建立快递业安全监管信息平台,将泄露用户个人信息的快递企业和快递人员纳入违法失信“黑名单”,并向社会公开。同时,要加强对快递企业用户信息安全情况的监督检查,完善行政执法与刑事司法衔接机制,建立快递用户信息安全共享机制,以常态化的强力监管迫使快递企业责任落地。

第三,统一个人信息采集源头。应加强个人信息源头管理,对需要大量采集个人信息的企业,实行统一授权管理,通过审核认证的企业,方可采集公民个人信息。应当统一商业活动中个人信息的采集标准,基于便捷、安全原则,最小范围采集个人信息,采集的信息应由企业统一留存,不得留存在采集人员的个人采集终端上。

在全国政协委员、民革浙江省委副主委计时华看来,要保护用户信息安全,应将快递企业定期销毁快件运单中的时间期限作出具体规定。鉴于民法通则规定,向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为两年,为避免快递纠纷诉至法院时出现对纠纷双方最重要的快递服务合同已经被销毁的情况,建议对“定期”的“期”作出适当规定。

对于快递包裹经常面临的暴力分拣、延误、损毁、丢失等不安全问题,全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建认为,只处罚款是不够的,还需要完善保价制度和保险制度。“这两个制度是避免纠纷、减少消费者损失非常好的制度。”汤维建建议,应建立快递保价的信息系统,统一不同快递公司之间保价费率,并且建立保价的储备金,实行专款专用,同时应当充分发挥保险制度在快递损失赔偿中的作用。

烦恼:高铁运输能力受制约

建议:设计适合快递运输专列

目前国内快递80%采用公路运输,15%采用航空运输,利用其他方式运输的不足5%。

“在运输方面,我们国家的航空飞机、货运专机数量偏少,在铁路和公路的交接点更缺乏现代的物流枢纽,造成公路的提货运距太长,降低了运输的效率。”刘强东建议,加大铁路电商专列的开放力度。

刘强东说,电商专列开了之后对电商企业帮助很大,我们高铁里程全世界第一,如果能把高铁和铁路发动起来完全可以实现美国式的高效和快速投递的任务。

2011年,铁路开始试水快递业务,2014年4月正式启动以“当日达、次晨达、次日达”为主的高铁快运业务。2015年高铁快运运量达303万件,比上年增长3.24倍。

“但是这和整个快递行业运输量200亿件比,高铁运输量还是太低。”全国政协委员、中国铁路总公司原副总经理胡亚东说,其主要问题是:第一,设施不完备,当初高铁设施建设主要考虑客运,没有考虑货运和快件;第二,动车组没有相关设计,没有行包房、专用车辆等配套设施;第三,铁路运输政策,包括价格、运行图的铺划、作业时间,都与快件企业不衔接。这三个原因制约了现在高速铁路在承办快件运输的能力。

短期内,高速铁路仅适应于小批量快件运输。但我国高速铁路条件得天独厚,具有能力、质量、设备、安全度多项优势。胡亚东认为应鼓励其成为主要的、骨干的运输方式。对此,他建议,应鼓励高科技应用,促进航空和高速铁路的推广和应用,给全社会用户、企业一个明确信息。促进电子商务、交通运输和快递业深度融合,在此基础上设计制造适合快递运输的高铁电商专列。同时,国家或者政府主管部门应该促使公共交通基础设施公正、公平地对所有快递企业开放。

“应当明确国家为快递企业增强航空运输能力提供便利。”马军胜说,现在我国快递和国外快递相比最大的短板就是航空,而且现在我国的航空资源很紧张,特别在十大机场里面,要拿一个时刻、开一个航线是难上加难,但是这个行业要发展,我们不应该逆潮流而行。

★★★　委员谏言　★★★

全国政协委员、民革浙江省委副主委计时华:　保护快递各方当事人合法权益

快递行业发展很快,给我们的生活带来了极大便利,但快递延误、损毁、丢失及泄露消费者个人信息等损害消费者合法权益的情况时有发生。

快递条例征求意见稿第十三条中涉及的格式合同是快递服务合同。合同当事人是寄件人和快递企业,大多数情况下,收件人不是合同的当事人,但是合同又不可避免的与收件人有利害关系,可如果收件人没有签合同,法院是不承认收件人有诉讼主体资格的。

建议增加“该格式合同是为第三人利益合同”的表述,以明确收件人是属于对快递企业享有独立请求权的第三人。

全国政协委员、北京市邮政公司原资深经理孙步新:

应在条例中明确公文寄递专营

国家机关公文寄递专营和禁止外商经营信件是维护国家信息安全的重要举措。从快递条例的立法目的看,快递条例向上承接的是邮政法,向下衔接的是部门规章和规范性文件,如果不对邮政法和部门规章、规范性文件已经明确的内容进行规定,会使快递条例在衔接上缺位,导致邮政行业法律制度在立法逻辑上的脱节和断档。从国际上看,实施邮政企业信件专营是国际上的普遍做法,信件专营体现的是国家对经济命脉的保障,任何一个主权国家设立信件专营制度基本的政治考量是保障国家信息安全,形成邮政在前、安全在后的国家信息安全保障机制。

建议在快递条例中进一步明确国家机关公文寄递专营和禁止外商经营信件业务的有关规定。对于国家机关公文的具体范围,可由国务院、邮政管理部门规定。

全国政协委员、全国工商联副主席、

传化集团有限公司董事长徐冠巨:

加强快递业与物流业协同发展

快递业是物流业的组成部分,快递业的高效规范发展,离不开全社会物流服务体系的支撑,特别是公路物流体系的完善。目前,快递业发展已经局部领先,但服务于生产资料和生活资料高效流动的基础公共系统还没有建设起来。虽然全国已经建设了四通八达的公路网络,但公路物流长期以来缺少基础设施共享平台和公共信息平台,仓储和运力等物流资源无法信息互通和集聚共享,不仅制约着物流行业整体效率,也导致快递业出现基础设施薄弱、运营效益不高、监管困难等问题。

因此建议:第一,加强快递业与物流业协同发展。当前,快递业务与物流普运业务交叉经营、融合发展的趋势已经较为明显,界限越来越模糊,但两者又分属不同的主管部门,在制定行业规划和开展监督管理等方面,建议加强统筹协调。第二,在城市物流功能规划上要注重统筹。政府在制定快递业规划的时候,要进行统筹。第三,加快公共物流信息平台建设,实现信息互通与共享。

全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建:

建快递案件多元纠纷解决机制

快递纠纷案件类型多种多样,为妥善解决快递纠纷,确保快递用户和快递企业的合法权益,应尽快完善快递纠纷的投诉救济机制和惩戒赔偿机制。建议:

完善目前已存在的各种救济途径,并建立专门针对快递纠纷的多元化纠纷解决机制。目前征求意见稿中解决纠纷的机制仅仅规定了投诉,没有涉及到申述和起诉。建议增加用户可以向企业投诉的规定,投诉没有解决纠纷的可以向主管行政部门申诉,申诉解决不了纠纷的可向人民法院起诉,当然用户也可以直接向人民法院起诉。同时,应由邮政主管部门设计专门的快递纠纷仲裁调解中心,及时解决相关的快递纠纷,形成投诉、申诉、起诉、仲裁、调解五种救济渠道多元化。

完善快递行业的法律责任制度,包括民事责任、行政责任和刑事责任。建议增加罚款、拘留、警告、惩罚性赔偿以及黑名单制度等具体规定。根据黑名单制度,凡是在快递运营过程中出现严重违法情节,对相关主要负责人作出永远禁止从事快递业务,吊销相关快递服务企业营业执照的惩治措施。同时,增加应当将刑事责任与行政处罚相衔接机制,行政机关若认为快递服务企业涉及犯罪的,则应当将其主动移交司法机关处理,而不得自行处理或以罚代刑。

完善保价制度和保险制度。目前需要建立快递保价信息系统,统一不同快递公司之间的快递保价费率,以及建立快递保价储备金,实行专款专用等。同时应当充分发挥保险制度在快递损失赔偿中的作用。

全国政协委员、福建省泉州市政协副主席骆沙鸣:

快递业应具备“绿色发展”理念

快递业的高速发展带来了快递包装和车辆运输等对资源环境的压力。条例应起到促进我国快递业在包装、运输及逆向物流和供应链管理方面的绿色发展。建议:

一是应有利于推进我国绿色物流包装及回收利用。应吸纳固体废物污染环境防治法,推进固废减量化、无害化、再利用和资源化,明确国家鼓励快递包装的充分回收和重复利用,明确固废生产使用者的污染防治责任,防治过度包装,促进现代物流产品包装设计源头上的绿色化。建议增加规定,产品包装物的设计制造应当遵守国家有关清洁生产规定,促进包装的标准化、成本低廉化、技术多功能化、智能化、可降解化、材质单一化、生产易回收利用化;优先选择采用易回收、易拆解、易降解、无毒低害的材料和设计方案。同时,政府应对快递物流新材料、新技术、新设计、新工艺的绿色包装和新型环保包装材料使用予以资金奖励和激励优惠政策。二是各地应疏堵结合支持合规快递电动车的城乡物流配送。建议地方各级政府应制定规划、采取措施、控制或逐步削减大气污染物的排放量,使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。各级政府应制定政策鼓励快递企业使用新能源汽车。三是应为绿色快递量身设计适配的绿色金融产品,以低融资成本促进绿色快递业做大做强。建议推进去产能、降成本、补短板,通过科技创新和以政府采购、贴息、绿色产业基金等方式,支持快递包装循环固废综合利用和清洁新能源快递电动车发展,鼓励分质增值再生利用快递包装,促进绿色快递业循环发展。