枢纽城市如何更好融入国家规划，如何顺势而为用好国家政策，进一步提升自身枢纽地位和发展水平？作者以“解剖麻雀”的方式，通过对一个枢纽地位本不太突出的城市——江苏淮安，一步步升格为全国性交通枢纽城市的推动路径进行剖析，从中探寻出一些可供借鉴的思路和经验。

——编者

行政区划调整提升中心城市能级

自古以来，淮安就是“南船北马，舍舟登陆”的换乘枢纽，京杭大运河与淮河在此交汇、南北分界线穿城而过。近代以来，随着运河地位逐渐被铁路和海运取代，交通运输一度成为制约淮安发展的短板。

近年来，淮安围绕枢纽城市建设目标，交通运输实现快速发展，重新形成区位优势。在不断完善全国公路运输枢纽基础上，淮安着力打造的航空货运、高铁客货、内河航运三大枢纽格局基本成型，2021年，淮安与连云港、徐州以城市组群的形式入选“十四五”重点打造的80个全国性综合交通枢纽城市。

淮安枢纽城市建设进步，建立在江苏省和淮安市着眼长远的扎实工作基础之上。为推进枢纽城市建设，省市地方政府及交通运输主管部门对交通运输重大战略布局、项目规划建设、体制机制完善开展系统研究，推动了淮安枢纽层级和城市能级的跃升。淮安枢纽城市建设中的组织方略和作法，为其他同类型城市交通运输政策规划的研究和组织工作提供了经验借鉴。

枢纽城市建设体现的是城市空间体系与综合交通网之间的互馈关系。其中，行政区划调整是城市发展的重要政策工具。一方面，交通区位改善往往触发行政区划调整。近年来我国行政区划调整集中于连接“两横三纵”发展轴和“一带一路”重要节点城市；另一方面，行政区划调整直接影响城市人口规模和空间重构。行政区划调整引致的城市能级提升，往往使得基础设施标准与城市发展不相适应，继而调整更新。调整后的城市又对交通运输发展规划提出新的调整要求，从而形成复杂的动态互馈关系。

2016年，淮安市部分行政区划调整正式获批，清河区、清浦区合并设立清江浦区，洪泽县改设洪泽区。这是15年来该市行政区划的一次重大调整，将洪泽撤县设区，使得淮安市辖区面积在原来3000多平方公里基础上增加近半，从而可以在更大范围内合理布局中心城市主城区资源要素和功能设施。

淮安市行政区划调整能够正式获批，一定程度上得益于近年来当地交通运输的快速发展。随着一批具有关键性支撑、标志性意义的重大交通工程建成，淮安“公铁水空管”综合交通运输体系日益完善。

淮安综合交通枢纽地位的提升，为城市区划调整创造了积极条件。从长远来看，撤县设区提升了淮安中心城市能级，进一步强化了其在综合交通网中的节点地位，为打造枢纽城市夯实了基础。

借助区域规划实现交通规划位势提升

按照常规的交通项目前期工作，地方交通项目要升级纳入上一级交通运输规划，程序复杂、竞争激烈，难度很大。在淮安打造航空货运枢纽推进过程中，江苏省和淮安市成功借助区域规划推动交通运输项目前期工作，创造了一种从区域规划到交通运输规划再到区域规划交互跃进的全新发展路径。

2018年2月22日，时任江苏省委书记娄勤俭提出，淮安可以考虑建设东部沿海货运机场，与徐州、连云港形成三角支撑，实现铁路、港口、航空相互补充、相互支撑。

随后，在各方积极争取下，淮安机场航空货运枢纽建设迎来一系列政策机遇期。2018年10月，由淮安首倡的《淮河生态经济带发展规划》获国务院正式批复，打造淮河生态经济带航空货运枢纽写入规划，在机场建设规划部分提出了新建、改扩建、迁建17个机场，唯独对淮安机场定位是航空货运枢纽。

2019年4月，江苏省委、省政府印发《关于加快推进全省现代综合交通运输体系建设的意见》，在重点推进的八大任务中，明确提出“打造淮安淮河生态经济带航空货运枢纽”。同年，在江苏省及淮安市争取下，淮安航空货运枢纽纳入《长江三角洲区域发展一体化规划纲要》。

2021年3月，以航空货运枢纽战略为蓝本的淮安机场总体规划（2020年版）得到民航华东局正式批复，根据批复，淮安涟水国际机场近远期定位为中型机场。按照近期（2035年）年旅客吞吐量1000万人次、年货邮吞吐量30万吨、年客机起降8.5万架次规划。远期（2050年）按年旅客吞吐量2000万人次、年货邮吞吐量50万吨、年运输飞机起降15万架次规划。

不难看出，淮安打造航空货运枢纽这一构想向实践的行动转化路径具有重要创新性。其中，写入《淮河生态经济带发展规划》是关键一步。这是淮安打造航空货运枢纽目标在上位规划中首次亮相，由此开启了淮安机场发展借助区域规划实现交通运输规划升级的全新发展路径，持续获得了国家级规划和省级政策支撑。

纳入都市圈发展规划成为枢纽城市建设新引擎

都市圈成为一种新型地理尺度的枢纽节点后，以都市圈为空间节点重新梳理完善现有综合交通网形态、以都市圈作为政策单元进一步优化投资政策，就成为我国现阶段交通支撑引领新型城镇化的重要议题。2019年2月，国家发展改革委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，提出因地制宜推进都市圈建设。

2021年2月8日，《南京都市圈发展规划》（简称《规划》）获得国家发展改革委正式批复，这是国家批复的第一个都市圈规划。南京都市圈成员城市涉及江苏和安徽两省，具体城市包括南京、淮安、扬州、镇江、常州（部分区域）、滁州、马鞍山、芜湖、宣城，包含32个市辖区、11个县级市和18个县。南京都市圈将从促进产业链协同发展、推进统一市场建设、加快同城化建设、深化跨界合作发展等方面促进各都市共同发展，提升都市圈整体实力和竞争力。作为跨省都市圈，协同建设一体化综合交通运输体系是融合发展的基础。《规划》提出，两省共建“畅达都市圈”，到2025年城际“断头路”全面消除，江苏南京与“圈”中各城市实现1小时通达。

在我国，南京市是最早将“都市圈”概念用于规划编制实践的城市。早在2002年，南京市牵头联合镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州等城市编制形成了《南京都市圈规划（2002—2020）》，成为我国首个、也是当时唯一的跨省都市圈规划。南京都市圈的建设不仅是南京发展的需要，也是周边城市的主动需求。由于与南京接壤的周边城市发展水平普遍较低，因此它们都希望与南京加强对接，充分利用南京丰富的高等教育资源、医疗资源、区域大交通资源及其他公共服务资源等，为自身发展提供动力。

纳入南京都市圈，淮安交通运输发展和枢纽城市建设获得前所未有的机遇和动力。第一，南京至淮安铁路作为强化南京辐射能力的重点项目出现，淮扬镇通道和合蚌淮盐通道则成为都市圈环线通道的重要部分；第二，打造淮安淮河水运中心成为共建江河海联动航运中心的重要内容；第三，明确要求提升淮安航空货运功能，淮安涟水机场纳入到以南京禄口国际机场为枢纽的机场体系中。

利用国家枢纽政策调整机遇实现向国家综合交通枢纽跃升

在过去的交通运输规划体系中，综合交通枢纽建设是按照枢纽城市和枢纽港站的两分法展开的。连云港、徐州是原先规划明确的全国性综合交通枢纽城市，但淮安仅属于区域性综合交通枢纽。

2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，提出建设综合交通枢纽集群、枢纽城市及枢纽港站“三位一体”的国家综合交通枢纽系统，加快建设20个左右国际性综合交通枢纽城市以及80个左右全国性综合交通枢纽城市。2021年11月，在国家五部门联合印发《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》中，淮安与连云港、徐州以城市组群的形式入选“十四五”重点打造的80个全国性综合交通枢纽城市。

连云港、徐州、淮安三市均位于新亚欧大陆桥经济走廊东端起始区域，拥有承东启西的战略区位优势。在新的规划体系中，连云港重点强化海陆双向国际物流服务功能；徐州打造全国性铁路枢纽，建设多式联运物流基地；淮安打造内河航运中心及航空货运枢纽；推进徐州国际陆港、淮安空港、连云港国际枢纽海港联动发展，形成综合交通发展优势合力，将强效支撑国内国际双循环新发展格局。

江苏省之所以能够顺应枢纽集群化的趋势，抓住国家枢纽政策调整的机遇，整体提高全省在国家枢纽体系和城市体系中的位势，同其扎实的研究基础和精心的组织策划密不可分。早在2019年12月的第二届长三角综合交通发展大会举办的长三角综合交通协同发展论坛上，江苏省交通运输厅就提出了“建设连云港海港、徐州国际陆港、淮安空港互为支撑的苏北‘物流金三角’”构想。2021年3月，《江苏省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》专章部署提出“构建多层次枢纽体系”，明确布局建设徐州—连云港—淮安综合性物流枢纽，支持宿迁协同发展，共同打造现代物流“金三角”。

（作者系中国宏观经济研究院综合运输研究所研究员）