国家税务总局
关于全面推进依法治税的指导意见
税总发〔2015〕32号

各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局，局内各单位:
　　为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，现就税务系统全面推进依法治税提出以下意见。
　　一、深刻认识全面推进依法治税的重要性和紧迫性
　　（一）立足大局，充分认识重大意义。十八届四中全会是党的历史上第一次以法治为主题的全会，通过了我国历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，描绘了全面推进依法治国的总蓝图，是建设社会主义法治国家伟大征程上的一次历史性跨越，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
　　十八届四中全会《决定》（以下简称四中全会《决定》）与十八届三中全会《决定》形成姊妹篇。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，是实现国家治理现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。
　　全面推进依法治税，是依法治国基本方略在税收领域的集中体现，是党的主张和人民意志在税收工作中的全面贯彻。只有坚持依法治税，才能顺应全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的新形势，才能有效适应经济发展新常态和需求个性化、诉求多元化、信息网络化的新变化，才能为税收改革和发展提供可靠的法治保障，有力推动税法体系完备规范、税制体系成熟定型、服务体系优质便捷、征管体系科学严密、信息体系稳固强大、组织体系高效清廉，真正在法治轨道上有序推进税收现代化。
　　（二）直面问题，清醒认识紧迫形势。改革开放以来，税务系统推进依法治税取得了明显成效，明确提出依法治税是税收工作灵魂、依法行政是税收工作生命线和基本准则，制度体系不断健全，执法行为逐步规范，管理方式日趋科学，法治保障持续加强，法治正从一种治税手段发展成为税收治理的基本方式。
　　同时，必须清醒看到，与四中全会《决定》要求相比，与经济社会发展趋势相比，与实现税收现代化目标相比，与广大纳税人期待相比，税收法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：税收法治观念不强，一些税务人员特别是少数领导干部法治观念淡薄、依法治税能力不强，部分纳税人依法纳税意识较弱、税法遵从度不高；税法权威性不足，税收立法级次和立法质量有待提高，制度建设存在一定的部门化倾向，有些制度的针对性、可操作性、确定性较差；依法治税工作体制机制运行不畅，依法行政工作领导小组统筹协调工作机制没有实现规范化、常态化，内部协同推进依法治税的合力尚未形成，一些重要的依法治税制度机制有待建立和完善；执法规范化程度不高，执法不严、随意执法、选择性执法现象在一些税务机关依然不同程度地存在，执法监督的体制机制不能很好适应形势发展需要，依法行政信息化建设相对滞后，权利保护制度机制不够完善，权利救济渠道不够通畅；税收法治环境不良，一些地方干预税收执法，脱离实际对收入任务层层加码，冲击税收法治建设的状况没有得到根本改变，同时政府部门协同治税、社会主体共同治税的制度体制机制尚未有效建立。这些问题，违背法治原则，损害纳税人合法权益，妨碍税收事业科学发展，必须切实加以解决。
　　全面推进依法治税是税收治理领域一场广泛而深刻的革命。税务系统必须站在历史和大局的高度，勇于担当、奋发有为，更加自觉地实行依法行政，更加扎实地推进依法治税，让依法治税生命线深深扎根全系统。
　　二、全面推进依法治税的指导思想、总体要求及实施路径
　　（一）指导思想
　　全面贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持中国特色社会主义法治理论和法治原则，落实税收法定，坚决维护税法权威，坚持征纳双方法律面前平等，依法维护国家税收利益，依法维护纳税人合法权益，依法发挥税收职能作用，以税收公平公正促进社会公平正义，为实现税收现代化提供有力法治保障。
　　（二）总体要求
　　从税收工作实际出发，严格依法行政，坚持依法决策、规范执行、严密监督共同推进，坚持法治化、规范化、信息化一体建设，以约束权力、保护权利为重点，抓住领导干部这个关键，创新体制机制，改进方式方法，最大限度便利纳税人、最大限度规范税务人，加强税法遵从和税收共治，推进税收法治化，促进税收现代化。
　　（三）实施路径
　　全面推进依法治税是一个系统工程，必须既充分吸收已有经验，又勇于改革创新；既抓住税收法治建设关键，又体现税收事业发展全局要求；既强调顶层设计，又做到切实管用；既讲近功，又求长效。
　　一是整体规划、分步实施。全面回顾总结税务系统依法治税工作，研究制定“十三五”时期税务系统推进依法治税工作规划，明确推进依法治税的总体目标、具体任务和工作部署。
　　根据依法治税“十三五”规划，对各项任务进行分解，制定路线图、时间表和任务书，进一步细化工作目标、具体措施、工作标准和完成时限，形成项目化推进机制，循序渐进，分步实施。
　　二是统筹推进、重点突破。根据依法治税“十三五”规划和分步实施计划，统筹制定推进依法治税年度重点任务。按照职责分工，落实到相关部门，明确责任主体，制定考评标准，纳入绩效管理。
　　坚持改革精神和创新思维，推动部门联合、综合试点，积极探索破除制约依法治税的一系列体制机制障碍和既得利益格局，为全面推进依法治税摸索方法、积累经验、取得突破。
　　三是内外结合、上下互动。深刻认识、主动适应外部环境和条件变化，树立法治思维，转变管理理念，增强服务意识，积极回应社会关切，正确对待纳税人诉求，努力争取各方支持，内外结合促进依法治税。
　　坚持上下互动，发挥“司令部”和“基层连队”两个积极性，切实做到尊重基层、服务基层，认真听取基层意见，充分吸收基层智慧，共同推进依法治税。
　　三、依法履行税收工作职能
　　（一）依法组织税收收入。认真贯彻落实新预算法和税收征管法，严格依法征税。构建新型税收收入管理体系，科学预测各地税收收入增长目标，探索从制度机制上解决任务层层加码问题。深入开展税收收入质量检查，坚决遏制“空转”、收“过头税”、越权减免税等违法行为，坚决依法落实各项税收优惠政策。
　　（二）依法发挥税收调控作用。按照促进我国经济提质升级、促进社会公平正义要求，着眼全局、积极作为，全面落实中央重大决策部署，在法治轨道上推动税收改革，依法制定和执行相关税收政策，充分发挥税收调控经济、调节分配的职能作用。进一步清理规范税收优惠政策，建立税收减免核算管理制度，健全优惠政策制定和管理长效机制，维护全国统一市场和公平竞争。发挥数据优势，深化税收分析，更好地为经济社会发展大局服务。
　　（三）切实保障依法履责。完善行政组织和行政程序制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化、规范化。积极转变职能，简政放权，推行权力清单、责任清单、负面清单，坚决做到法无授权不可为、法定职责必须为，防止不作为、乱作为。不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损纳税人合法权益或者增加其义务的决定。
　　四、提高税收制度建设质量
　　（一）积极推动相关税收立法。扎实推进税收征管法修订相关工作，积极参与环境保护税立法和个人所得税法修订等工作，主动配合把成熟稳定的单行税种法规上升为法律。将法治精神贯穿税收改革，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据，改革与法治同步推进，对税收改革中形成的、实践证明科学可行的方案和措施，积极稳妥地推动其上升为法律制度。
　　（二）加快税收政策工作规范化机制建设。把法治要求落实到税收政策的立改废释中，建立规范化、程序化税收政策动态调整长效机制。根据党中央、国务院部署和经济社会发展趋势，做好税收政策前瞻性研究和储备，提高税收政策服务水平。完善税收政策跟踪问效机制，定期进行效应评估分析，对引发涉税争议的税收政策及时评估，将评估结果作为政策调整的重要依据。对不符合经济社会发展需要、与上位法不一致或者相互之间不协调的税收政策，及时调整或者废止。建立健全规范、高效的税收政策解读机制，增强政策执行的合法性、统一性和确定性。
　　（三）完善税收规范性文件制定程序。修订《税收规范性文件制定管理办法》。完善制定规范性文件的制度体制机制，防止政策和措施部门化倾向。健全涉及纳税人重大利益的规范性文件起草、论证、协调、审议机制，严格落实向下级税务机关征询意见机制，探索建立税收制度建设基层联系点制度。建立健全规范性文件公开征求意见制度、专家咨询论证制度、公开听证制度，增强税收制度的科学性、针对性和可操作性。
　　（四）拓宽税收规范性文件合法性审查范围和内容。税务部门牵头与其他部门联合制定的涉税规范性文件应当进行合法性审查，未经审查，不得对外签发。加强规范性文件合理性审查，保证税收制度的可操作性，从源头上根除制度性侵权。加强世贸规则适用性调研，建立健全税收规范性文件合规性审查机制，防范和减少国际贸易涉税争端。
　　（五）深度参与国际税收规则制定。增强国际税收话语权和影响力，深度参与应对税基侵蚀和利润转移等重要国际税收问题研究，做好涉税国际谈判、条约签订、转化生效等工作，健全中国特色国际逃避税防控体系和“走出去”企业税收管理服务体系，维护国家税收权益，服务我国对外开放大局。
　　五、健全依法决策机制
　　（一）推进依法科学民主决策。结合税收工作实际，把税务系统发展规划、税收改革及信息化建设、重大税收规范性文件制定、重大税务案件审理等涉及重大公共利益、纳税人切身权益和对税收管理产生重大影响的事项纳入重大决策范围。明确重大行政决策和内部重大决策程序。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，努力实现决策规范化、制度化、程序化。建立税务机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交讨论。
　　（二）积极推行法律顾问制度。建立以税务机关法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，明确法律顾问的工作职责和工作程序，保证法律顾问在制定税务重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。
　　（三）加强重大决策责任追究。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，明确重大决策责任的追责范围和追责程序。探索建立重大行政决策评估机制，每年选取部分重大行政决策事项进行评估。
　　六、坚持严格规范公正文明执法
　　（一）推动业务流程制度化规范化。深入开展“便民办税春风行动”，认真实施和完善纳税服务规范，制定推行税收征管规范、行政管理规范，研究制定完善岗责规范，逐步形成全国统一的内控规范，实现税收业务流程的整体优化。加强行政执法信息化建设及信息共享，以科技为驱动，通过制度加科技，实现流程规范化、风险集成化、预警前置化、防控实时化、问责常态化，提高执法效率和规范化水平。
　　（二）深化行政审批制度改革。不折不扣地落实国务院关于行政审批制度改革的要求，取消非行政许可审批事项或者依法调整为行政许可，严禁以事前核准性备案等方式变相实施审批。加强工作协同和部门联动，确保取消或者下放税务行政审批事项有效落实。规范行政许可设定和实施，严格按照法定权限、范围、条件、程序实施行政许可。探索推进网上审批和“阳光审批”。坚持放管结合，强化后续管理，以行政审批制度改革为突破口，推进以信息化为支撑、以税收风险管理为核心的税收征管改革。
　　（三）坚持严格公正执法。依法打击税收违法犯罪活动，加大重点领域执法力度，加强税务稽查工作，健全税收行政执法与刑事司法衔接机制，保持税法威慑态势，为诚实守信纳税人营造公平公正的税收法治环境。加强技术创新，推行增值税发票系统升级版，让守法者更为便利，让违法者无隙可钻。建立和执行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。落实重大税务案件审理办法。
　　（四）加强规范文明执法。完善执法程序，建立执法全过程记录制度。规范税务行政裁量权，完善税务行政裁量权基准制度，制定全国统一的规范税务行政处罚裁量权行使规则。稳步推行重大税收执法行为说明理由制度，积极探索税务行政执法案例指导制度。积极探索运用柔性指导、疏导等方式，促进税收共治，提升税法遵从度。
　　（五）完善纳税人权利救济机制。认真落实行政复议法和行政诉讼法，进一步完善税务行政复议工作体制及和解、调解等制度，发挥行政复议解决税收争议主渠道作用，切实保护纳税人合法权益。推进行政复议和应诉工作专业化，税务总局机关和省国税机关成立专门的税务行政复议办公室，统筹、协调、处理税务行政争议，妥善化解矛盾。省地税机关可以比照执行。建立税务行政复议相关部门协同应对机制、行政复议发现问题回应机制，以及行政复议诉讼衔接机制。按照税收协定有关规定，积极开展对外协商，有效解决国际税收争议，维护纳税人权益。加强纳税服务投诉管理，认真受理和及时解决纳税服务投诉。
　　七、强化权力制约和监督
　　(一）健全权力制约机制。实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。全面推进内控机制信息化升级版建设，实现“两覆盖、两优化、两提升”，促进权力依法运行。严格执行税收个案批复相关规定，认真履行个案批复程序要求。
　　（二）推进监督检查常态化。进一步加强巡视、督察内审、督查、监察等方面监督的协调配合，做到各有侧重、资源共享、成果共用，努力实现制度化、有机化、协同化。强化税收执法督察，重点关注易发生执法问题的薄弱环节，推动中央决策部署和税收政策有效落实，对严重违规执法行为予以通报。加强对预算执行、基本建设、政府采购等重要资金和重点项目的审计监督，坚决纠正违规行为，严肃财经纪律。探索督察内审体制机制改革。加大执法监察和效能监察工作力度，增强对税收执法、行政管理重点岗位和关键环节的监督制约。建立健全行政执法案卷评查制度。
　　（三）自觉接受外部监督。健全纳税人监督机制，拓宽纳税人监督渠道，依法保障纳税人监督权利。自觉接受人大及其常委会监督、政协民主监督以及人民法院、人民检察院和审计、纪检监察等部门依法实施的监督。建立健全新闻媒体以及社会公众监督投诉处理机制。
　　（四）严格责任追究。坚持加强监督与责任追究相结合，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究，坚决纠正有法不依、执法不严、违法不究行为。深化税收执法责任制，推动以部门规章等形式完善实行行政执法责任制的规定。严格执行行政监察法、公务员法、行政机关公务员处分条例和关于实行党政领导干部问责暂行规定等监督问责方面的法律法规和相关制度。完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责方式和程序。对发生重大违法案件、造成严重社会后果的，必须严肃问责、依法追究。涉嫌违纪的，移送纪检监察部门处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关。
　　八、全面推进政务公开
　　（一）拓展公开领域和事项。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。依据权力清单，向社会全面公开税收工作职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。
　　（二）完善政务信息公开制度。健全税务部门政务信息公开的监督和保障机制，定期对政务信息公开工作进行考核和评议。加强信息公开载体建设。在利用和整合现有资源基础上，不断拓展政务公开渠道。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。逐步推行税收执法公示制度。
　　九、增强全社会税收法治观念
　　（一）提升税务人员法治理念。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，制定领导干部依法行政知识培训计划，把宪法法律列入党组中心组学习内容。健全税务人员法治培训长效机制。把依法行政知识作为各类税务人员培训的必修课程，规范设置法治培训内容,切实提高税务人员运用法治思维和法治方式解决实际问题的能力。
　　（二）增进纳税人税法遵从意识。准确界定税务机关和纳税人的权利义务，强化税收征管与优化纳税服务有机结合，既加强管理，又方便办税。落实纳税信用管理办法和税收“黑名单”制度，加强信用评价结果应用，建立奖优罚劣的税收信用机制，积极推动社会信用体系建设，维护公平公正的税收秩序。支持外部门、社会组织和公众参与税收治理，鼓励相关中介机构提供优质涉税专业服务，支持注册税务师协会等依法实施行业自律，调动各方面积极因素推进税收法治建设。
　　（三）增强全民税收法治观念。加强税收普法宣传教育，加强办税服务厅、税务网站等主阵地建设，发挥税务报刊图书的作用。实行税务机关“谁执法谁普法”的普法责任制。利用“税收宣传月”加强税收法治宣传。探索分级设立纳税人学堂。推进税收法治教育纳入国民教育体系，在校园普及税法知识。支持税收法治理论研究。着力抓好税收法治文化建设。
　　十、加强税收法治工作队伍建设
　　（一）健全税收法制机构。合理界定税务机关法制机构职责，确保其集中精力从事税收法制工作。强化法制机构人员保障，省国税机关应当配强专业力量，市国税机关应当配足专职人员，县国税机关应当设置法制机构，各级地税机关可以比照执行，促进税务机关法制机构和法制人员依法履行职责。
　　（二）提升法治队伍素质。加强税务领军人才库和税收专门人才库建设。建立交流机制，畅通上下级税务机关、税务机关各部门之间干部交流渠道。加强涉外税收法律人才培养。提高从法律专业高校毕业生中招录公务员和从基层遴选税收法治干部的比例。严格执法资格管理，实行税收执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。
　　（三）普遍建立公职律师制度。建立公职律师团队，使之成为税务系统参与决策论证、提供法律意见、促进依法办事、防范法律风险的骨干力量，带动提升税收工作的整体法治水平。统筹解决公职律师制度运转中遇到的问题和困难，支持公职律师依法履行职责，加大公职律师锻炼培养力度。
　　十一、加强党组对依法治税工作的领导
　　（一）提高领导干部依法治税、依法带队的能力和水平。各级税务机关领导干部是推进依法治税的关键，应当以身作则、以上率下，做尊法学法守法用法的模范，带头营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，不断提高依法治税、依法带队的能力和水平，坚决纠正和解决法治不彰问题，引领带动推进依法治税。把能否遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法行政能力强的干部，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的干部选拔到领导岗位上来。对特权思想严重、法治观念淡薄的领导干部应当批评教育，不改正的应当调离领导岗位。把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核。抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计，对考核结果运用作出规定。
　　（二）加强党组领导下的依法行政工作领导小组建设。贯彻落实四中全会《决定》加强和改进党对法治工作领导的明确要求，把依法行政工作领导小组建设成为税务系统各级党组对全面推进依法治税实施统一领导、统一部署、统筹协调的核心平台。依法行政工作领导小组组长应由主要负责同志担任，履行推进法治建设第一责任人职责，其他党组成员是领导小组成员，相关部门参加，集体研究依法治税工作重大问题，审议依法治税工作规划，作出推进依法治税重大决策部署，总揽和监督本单位依法治税工作。建立和落实领导小组例会制度，定期听取依法治税工作汇报，分析研判形势，加强工作统筹，切实解决实际问题。
　　（三）积极创新依法治税体制机制。选择基层税务机关进行试点，并确定为税务总局党组联系点，由税务总局联合中央有关部门和地方省委、省政府开展依法治税综合试点，进一步探索破除影响和制约依法治税的体制机制障碍。积极探索总法律顾问制度，主要负责同志分管法治工作，开展主要负责同志述职述廉述法，倡导主要负责同志出庭应诉等。推动法治税务示范基地建设，发挥先进典型的示范引领作用，把法治税务示范基地建设作为推进基层税务机关依法治税的重要载体和有力抓手。
　　十二、狠抓工作任务落实
　　(一）加强统筹协调。税务系统各级党组应当充分发挥推进依法治税的领导核心作用，把法治建设提上重要议事日程，利用依法行政工作领导小组这一平台，全力做好统筹协调和组织推动工作。对不认真履行第一责任人职责的税务机关主要负责同志，上级机关应当及时告诫和约谈，严肃批评。依法行政工作领导小组办公室应当强化出谋划策、调研指导、协调服务等职能，承担好相关日常工作。依法行政工作领导小组各成员单位应当强化主体意识，积极协同、主动作为，共同全面推进依法治税。
　　（二）加强工作保障。对依法治税重点项目优先予以立项，将依法治税全局性、基础性工作所需资金纳入预算，强化经费保障。进一步加强法治工作部门组织建设，充实和加强法治工作专门力量。加强依法治税信息化建设，将法治化与信息化高度融合，提高法治工作的信息技术保障水平。
　　（三）加强绩效考核。将依法治税年度重点任务纳入绩效管理，明确完成时限，对任务落实进度和效果进行绩效考评，强化推进依法治税各项工作的过程和结果管理，做到年初有分工、年中有督察、年末有考核、全年有台账。积极探索建立科学、有效、相对独立的依法行政指标体系，融入绩效管理，促进持续、深入、全面推进依法治税。加强督查督办。建立健全限期报告、调查复核、情况通报、责任追究和督查调研等工作督查督办制度，狠抓依法治税制度措施和工作任务落实，将法治精神和要求贯彻到税收工作的各个方面和全部过程。
　　各省税务机关应当根据四中全会《决定》和本指导意见，结合实际制定具体贯彻落实措施，实化、细化、分解各项任务，建立健全责任落实机制，并将贯彻落实情况及时上报税务总局，确保全面推进依法治税各项工作部署落到实处。
　　各级税务机关和广大税务干部要紧密团结在以习近平同志为总书记的党中央周围，高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入学习贯彻党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神，积极投身全面推进依法治税伟大实践，坚持崇法善治、厉行法治，坚持提升站位、服务大局，为加快税收法治化建设、推动实现税收现代化而努力奋斗！

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国家税务总局
2015年2月27日